El Apoyo Presupuestario, nueva herramienta de cooperación al desarrollo

Una definición formal de apoyo presupuestario (AP) establece que el AP es la transferencia de recursos financieros de una agencia externa de financiamiento al Tesoro General de la Nación (TGN) del país receptor, luego de cumplidas las condiciones de desembolso previamente pactadas. Estos recursos financieros se convierten en parte de los recursos globales del país y consecuentemente son utilizados en concordancia con los sistemas nacionales de manejo y administración de fondos públicos. El donante no realiza un seguimiento al uso de los fondos propios sino al sistema general de gestión de fondos del país. En particular se hace un
seguimiento a nivel de indicadores de resultados.

El apoyo presupuestario es acompañado con un diálogo sobre políticas y estrategias generales o sectoriales y suele incluir medidas de apoyo en el desarrollo de capacidades institucionales. Esta definición incluye tres elementos clave:

1) Transferencia de recursos al Banco Central (BC),
2) Transferencia, en moneda local, a la Cuenta Única del Tesoro (CUT) y

3) Los recursos del AP en la CUT se caracterizan por su fungibilidad y su no trazabilidad.

El seguimiento, la supervisión, el control y la auditoría de los recursos es de exclusiva responsabilidad del país beneficiario bajo normas locales.

La definición de AP elimina la posible ambigüedad en su concepción, y éste debe ser entendido como la provisión de recursos bajo la base del cumplimiento de condiciones establecidas bajo un contexto de diálogo, armonización, alineamiento y desarrollo de capacidades.

Entre los principales beneficios de los AP, se pueden citar:

*Alineamiento con el sistema y las políticas estatales
*Mayor apropiación por parte del Estado
*Armonización con otros cooperantes
*Mayor eficacia en el uso de los recursos, bajo una visión de reducción de pobreza
*Reforzamiento de las capacidades gubernamentales e institucionalidad del Estado
*Monitoreo mediante un diálogo amplio y compartido por todos los actores (mejoramiento de los mecanismos de rendición de cuentas)
*Mayor potencial de impacto y sostenibilidad por apoyar a programas nacionales con orientación a resultados
*Menores costos de transacción asociados a la ayuda al desarrollo

Existen dos tipos principales de AP:
Apoyo Presupuestario General (APG), que representa la transferencia de recursos al TGN en apoyo a una estrategia y/o política nacional de desarrollo o reforma y Apoyo Presupuestario Sectorial (APS), que representa la transferencia de recursos al TGN basados en indicadores de desempeño de la implementación de una estrategia sectorial

Tanto el APG como el APS son transferencias directas al TGN por lo que no existe distinción procedimental entre ambas. Sin embargo, las diferencias se establecen en los objetivos. El APG está dirigido a apoyar las políticas y estrategias de desarrollo nacionales mientras que el APS está dirigido a apoyar los objetivos y metas en términos sectoriales. Esta diferencia en objetivos se verá traducida en los indicadores establecidos producto del diálogo.

Para optar por AP, el país beneficiario debe alcanzar ciertos criterios de elegibilidad que cubren las siguientes cuatro principales áreas:

1. Estrategia y política nacional o sectorial: una bien definida estrategia nacional o sectorial de desarrollo en implementación
2. Marco Macroeconómico: un marco macroeconómico orientado a la estabilidad bajo implementación
3. Gestión de las Finanzas Públicas: un programa relevante y creíble de mejora de la gestión de las finanzas públicas bajo desarrollo o implementación
4. Transparencia presupuestaria: acceso del público en general a las estadísticas gubernamentales relacionadas al AP, en especial al presupuesto aprobado, al vigente y al ejecutado

Por otro lado, existen cuatro niveles adicionales que deben ser tomados en cuenta:

5. Marco del gasto público a mediano plazo: que involucra una perspectiva presupuestaria multianual, origen de los fondos públicos, auditoria, etc.
6. Sistema de Monitoreo: orientado a resultados o reformas en curso tanto a nivel de GFP como a nivel sectorial (política de desarrollo)
7. Coordinación: con actores nacionales/sectoriales así como mecanismo de consulta con actores no estatales y cooperación internacional
8. Capacidades institucionales de gestión: alcance de productos e indicadores, en calidad y cantidad, normas, etc.

La asignación y desembolso de fondos de los AP actúa en base a tramos, éstos son fijos y variables:

Los tramos fijos tienen un valor determinado, especificado ex-ante en el convenio de financiación. Estos tramos son desembolsados íntegramente sobre base del cumplimiento de los criterios de elegibilidad.

Los tramos variables tienen valores establecidos y su cumplimiento puede ser total o parcial en función de cuyo resultado se efectúa el desembolso de manera proporcional.

Los indicadores en los AP deben ser "SMART" (específicos, cuantificables, factibles, pertinentes y sujetos a una cronología determinada) y deben cumplir con el principio de previsibilidad.

Luego de esta apretada síntesis, es interesante analizar la evolución de los instrumentos de cooperación al desarrollo, desde la simpleza del enfoque de proyecto, pasando por la necesaria aproximación programática y terminando en los AP. Este camino no está exento de dificultades pero si un país como Bolivia logra usar la herramienta de manera eficaz no solo estará promoviendo el fortalecimiento de sus propios sistemas estatales sino estará conjugando de verdad los conceptos de autonomía, soberanía y legitimidad. En teoría, la ganancia es mutua.

Veamos como nos va con este cuento, hasta ahora parece muy prometedor.